1.5 往事并不如烟：国进民退是中国历史的惯例（之二）

北京德成智库 2020-09-05

1953年开始的第一个五年计划，是计划经济模式在工业建设上的一次完美变现。在苏联的帮助下，投资建设了156个重大项目，史称“156工程”。优先重点发展重工业，比如冶金，能源和机械领域。除了引进苏联的技术，中国还照搬了苏联的计划经济模式。并逐渐形成了一个封闭的，垂直的计划管理体系。在社会主义计划经济理论里，私营经济应该是被彻底消除的一部分。

紧接着从1966开始的文化大革命是中国经济彻底絮乱的开始，在10年的文化大革命期间，中央决策机构陷入瘫痪，几乎全部被打倒或者靠边站，其中刘少奇被永久开除党籍，邓小平和陈云被下放农村。就四大基本制度来看，文化大革命时期的中国是两千年中国史上，集权程度最高的一个时期。中央对地方有绝对的控制力，全面思想高度统一；社会精英阶层被消除；在经济制度上，实施了命令型计划经济，其最主要特征是经济运行高度集中于中央政府的指挥体系。20年的计划经济的运行，到文化大革命结束的1976年，中国基本上形成了一个封闭自守的国家，一个与世界经济体系绝缘的国家，一个权力高度集中而没有活力的国家。

经过文革的十年浩劫，执政党逐渐将工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来.第一件改革就是废除实行了20多年的人民公社制度，实施农村的包产到户制度。这是以土地承的方式将土地还给农民，算是一次不彻底的土地改革。虽然如此，但比人民公社的一大二公的违背人性与人类社会基本制度是一个重大突破，马上解决了农民吃饭的问题与国家粮食问题，让农民从土地中解放出来，未来有了大量的闲散劳动力到沿海发展，导致乡镇企业的发展，为后面的国有企业改革提供新的思路。在城市改革方面首先是从国营企业的放权让利开始的，虽然很少发展民营经济，但是为今后的民营经济发展打开了口子。

就历代经济变革而言，80年代的改革堪比西汉的“文景”和唐初的“贞观”以及民国初期相比，是中国历史上民营经济得到鼓励发展的最好而唯一的时期。

2003年是改革开放40年中的一个拐点，国退民进的战略出现转型，出现国进民退的转向。民营资本投资收到严禁、严令，国有资本开始新的扩张。最为典型的案例是2003年的铁本事件。虽然2005年政府逐步出台促进民营经济发展的“新旧36条”，放宽市场准入，加大财税金融支持，改进政府监督等多项措施。这些文件被视为民营经济的重大利好，可是，几乎都没有得到落实，被称为玻璃门、弹簧门。

2008年，金融危机爆发，中央推出4万亿经济刺激计划。全面加大铁路、公路和城市轨道交通建设。民营企业再次成为旁观者。在国资委成立10年里，国有资本集团重新成为了国民经济的主力。

吴晓波在《历代经济变革得失》一书中例举中国2800历史的管仲变法、商鞅变法、汉武帝变法、王莽变法、王安石变法、洋务运动、计划经济与改革开放等10次重大变法。从这些变法中发现一个什么样的规律性的东西呢？我以为有两大规律：一是执政者在发展国有经济与民间经济政策导向上如同钟摆，几十年摆来摆去，国有经济不行了就发展民间经济；民间经济富裕了，就发展国有经济。第二规律是，当国民经济一穷二白与国民经济处于崩溃边缘时，以发展民间经济为主；当几十年的民间经济发展，国民经济好转后就开始发展国有经济；当然2800年的国有经济与民间经济的界定随时代会有不同的内涵，但国有经济定义为王朝经济、政府经济，民营经济定义为民间经济是不会有太大的误差。

改革者没有好下场，就是因为这些改革者都是要搞国进民退的改革，自然没有好下场。清末以来，中国发生过三次“国进民退”浪潮，每一“国进民退”的浪潮，最后导致社会的巨大动荡：第一波“国进民退”浪潮引爆辛亥革命，第二波“国进民退”浪潮，导致了国民党政权的垮台，第三波“国进民退”浪潮把共和国的国民经济拖到了崩溃边缘。

第一场“国进民退”：引爆了辛亥革命。鸦片战争，西方列强的坚船利炮轰开了大清的国门，西方列强先进科学技术形成的生产力和自由贸易，使中国传统的自然经济不堪一击、面临解体。清政府不得不“师夷长技以制夷”，启动洋务运动应对西方列强的入侵，但“师夷长技”并没有师夷的市场经济制度与科学体系，而是购买夷的武器师夷，必然是极权政治的或者是国家资本主义领导的师夷长技以制夷。

满清洋务派虽然创办的近代中国的工商业，但开场的是官营企业，这类企业性质必然导致管理不善、贪污浪费等弊端，加上资金短绌等困难，自然企业经营难以为继；随后改革派领袖李鸿章在1872年提出“官督商办”政策，为国有企业私有化开启了一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业，主要有轮船招商局、开平矿务局中国电报局上海机器织布局和汉阳铁厂等。

这些企业的私人投资，有很多来自权贵官绅。由于官督商办企业的产权不明，“官督商办”是戴上了红帽子的企业，实际上是官商合流。最典型是多家“国企”的老总盛宣怀，亦官亦商的双重身份，使他成为化公为私的最大获利者。官督商办企业的结果是官不督、商不办；有利的大家抢找分利，有风险的分分退出。

封建王朝政府本质上是不让发展民间经济，这是因为民间经济的发展不利于极权政治的统治，清王朝也不例外，所以，其对发展民间经济摇摆不定，发展民间经济不利于极权政治的统治，不发展民间经济也不利于其统治；所以，清王朝，对民间经济的发展政策一直是摇摆不定，更长期没有开放民间创办新式企业的政策。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产，防止民间资本发展；另一部分人则主张发展民间经济，非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败，国力衰微，《马关条约》又规定外人可在华设厂投资，民间设厂的限制才被取消，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次“民进国退”。

1911年，盛宣怀进入“皇族内阁”，统管铁路、电报、航运、邮政。出台了一项“国进民退”政策：铁路国有化。铁路国有化不乏先例，民营铁路确存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下，朝廷朝令夕改，在官办民办之间来回摇摆，触发了四川保路风潮。1911年6月17日，成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”，提出“破约保路”口号；署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人，开枪镇压请愿群众。四川同盟会联合哥老会等反清会党发动起义，川省形势全面失控，清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压，武昌兵力空虚，革命党人于10月10日首义成功。随着各省纷纷独立，清室被迫宣布退位，最终导致了清王朝的覆灭。

第二场“国进民退”：拖垮了国民党政权。国民党以俄为师重新建党，融入了列宁式政党的集权基因，威权主义渗透经济政策的各个方面，随着日本帝国主义的入侵使得威权日益膨胀。1927—1937年间被称为中国民族资本主义的“黄金十年”，民间资本与国家资本并行发展，互有消长，民族工业资本年均增长率超过8%。民营企业在纺织、矿业、交通、电力等经济领域占有优势。但1930年代世界经济的危机，令计划经济思潮在国际上崛起，也影响到国民政府的主政者。当时国民政府最高统帅蒋介石欣赏纳粹德国的统制经济，行政院副院长兼财政部长宋子文心仪苏联的计划经济。国内企业家和学者也在一定程度上认同计划经济。例如卢作孚就主张：“在计划经济原则下，政府所必须直接投资经营的事业，只限于人民不能经营的事业，此外，则皆投资于人民所经营的事业，而让人民管理其盈亏成败。政府只站在全盘产业的管理地位上，管理其相互关系，管理其相互配合的关系，而奖励指导帮助每一桩事业，但不直接管理每一桩事业。”

“九一八事变”后，政府开始转向战时体制，重点发展国营企业。1934年原国防设计委员会改组为资源委员会，由军事委员会领导，管理全国工业建设，推行重工业建设计划，成为权力最大的经济主管部门。

“七七事变”后，国民政府成立中央、中国、交通、农民四大银行的联合办事处，对金融实行国家垄断；同时通过资源委员会控制战争资源，对经济实行全面干预。1939年国民党五中全会正式确立国营工业的中心地位后，政府片面扶持国营工业，国家资本入侵到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地，并迅速占据优势。在一党专政体制下，孔、宋等豪门为代表的官僚资本，乘机凭借体制权力驾御经济形势，化公为私，与民争利，大发国难财。

到抗战后期，国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。通货膨胀、金融垄断、物资统制，国家资本和豪门权贵的压迫侵夺，令民营工业处境日艰。战时的金融垄断、物资统制和通货膨胀，导致民营工业借贷无门，资源匮乏，在国家资本和官僚资本的压迫下日益萎缩。

抗战胜利后，国民政府忙于复员接收，军工订货大部停止。很多民营厂家发不出工资，濒临破产境地。而战后国民政府把接受的大批敌伪产业变成国有企业，这加大了“国进民退”的比重。在经济部接收的2243家工矿企业中，除保管未处理者448家外，转由经济部直接经营或移交资源委员会等机关经营者1017个，发还原业主者298个，标售给民间经营者441个，其中电厂因多系国营或战前已有原主，未作标售。战后民营工业资本仅恢复到战前的78.6%，官僚资本则突增至战前的2.8倍，“国进民退”已成定局。

这场“国进民退”的后果是民营企业大批倒闭，迅速膨胀的国营企业腐败滋生，效益低下；社会通胀失控，物价飞涨，政府税收锐减。及至国民政府意识到危机，出于扩充税源等考虑，试图改推“国营事业民营化”来补救，但大错已经铸成。国营企业腐败、民营企业衰败、财政崩溃、民心思变和军事失利，最终导致了国民政府溃败台湾。

第三场“国进民退”：延迟了中国现代化。1949年中华人民共和国成立时，承诺私人资本主义将有一个较长的发展期。建国《共同纲领》确认“使各种经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。在经济恢复时期，国家推行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针，促进不同所有制的企业发展。政府针对当时私营工商业遇到的困难，实行国家委托加工、订货和收购，优先保证有关国计民生的行业发展。截止到1952年，私营工商业拥有380万职工，其工业产值约占工业总产值的40%左右。与此同时，一批有代表性的私营工商业开始被纳入国家资本主义体制，先后实现了公私合营。

但1952年历经10个月“五反”运动，摧毁了企业家们的信心，民营企业已经没有继续经营自己企业的信心。1953年毛泽东提出“过渡时期总路线”，决定提前发动社会主义革命，《共同纲领》的承诺事实上已被取消。1952年底，有60多家金融企业实现全行业公私合营，成立名为公私合营实为国有的银行。

1954年宪法规定：对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。政府通过没收旧官僚资本、推行国家资本主义、统购统销、农业合作化等手段，逐步掌握经济命脉后，开始推行“对资改造”。随着社会主义革命的提前发动和农业合作化高潮的到来，为了让“资本主义绝种，小生产也绝种”，“对资改造”在 1955年11月全面正式启动，事实上废止了1954年宪法中“国家依法保护资本家生产资料所有权和其它资本所有权”的条款。