国企改革实践中的几个理论思考

杨卫东

一、关于界定不同国有企业功能的理论问题

三中全会决定将“准确界定不同国有企业功能”作为国企改革的重要内容，这是具有很深含义的。首先，它第一次明确将国企划分为不同类型，指出不同国企有不同的功能，发挥着不同的作用，国企不再是一个不可分割的板块；其次，国企功能是根据政府调控社会经济的需要而应运而生的，所以需要政府准确界定，不能由企业各行其是；其三，既然国企功能不同，就不能用毫无差别的统一模式、统一方法进行统一的改革和统一的管理。按照国家国资委的划分类型，目前，国企大体分为三类，即商业一类、商业二类和公益类。笔者认为商业二类定义模糊，很难概括它的功能，而应名之为战略类，这类企业的功能是完成各级政府设定的大大小小战略任务。界定不同国有企业的功能的意义什么呢？中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明白无误地作出了回答：“通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”。过去国企改革的弊病是千企一策，实行无差别的改革，而界定不同国企功能的目的就是分类改革，以提高国企改革的针对性。

或许是改革的惯性原因，如何进行分类改革，当下在理论和实践方面都显得有些滞后。笔者几年前曾撰文从理论与对策方面论述过此事，今日再作补述。

关于商业类的国企改革，其前提是要准确界定商业类的功能。笔者认为，商业类是以实现利润最大化为目标而实行商业化运作的国有企业。该企业的唯一功能是通过市场竞争为国家创造和积累财富。过去我们的改革思路一直是在朝这个方向努力，从搞活企业为中心，放权让利，企业承包到今天国资委的保值增值，都是希望把国企的效益搞上去，以为国企效益提高了，国企改革的目标就达到了。但是在实践过程中有两个问题一直困扰着我们。一是三种不同类型的国企用完全统一的方法改革，产生了截然不同的效果，或成果显著或南辕北辙或得不偿失。如医疗的产业化、教育的产业化、公租房的产业化拉大了贫富差距；又如国企规模大了，效益高了，但科技竞争力不强；更大的问题是，国企三大功能有两个都消退了。二是没有正确处理好社会效益与经济效益的关系。我们的政府总是希望鱼与熊掌兼而有之，既强调社会效益，又强调经济效益，使企业总是处于两难之间。而实际效果常常是企业为了追逐经济效益而放弃社会效益，或以社会效益的名义逃避经济损失的追责。由此，国企常常顾此失彼，很难发挥到正常水平。

分类改革就是要避免以上两大问题。就商业类国企改革而言，必须围绕它的功能，它的目标而展开，凡不利于它的功能发挥、不利于它的目标实现的因素都要改革掉。首先，要坚定不移地将追逐利润作为企业的唯一目标。换言之，就是要把追逐社会效益的任务彻底放弃，专心致志地发展经济。即和其它普通企业一样，有承担社会责任的义务，没有追求社会效益的责任。其次，要坚定不移地走市场化的道路。遵守市场经济的游戏规则，所有的资源在市场竞争中取得，而不能依靠政府配置。其三，要坚定不移地实行政企分开，“使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发 展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。”走新加坡淡马锡的路子，以资本管理的理念厘清政府与国资委的关系，国资委与营运机构、投资公司的关系，使商业类国企真正投身到市场经济的汪洋大海之中去竞争、去搏击。

公益类国企是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标的经济组织。公益类国企最能体现国企的本质，它的发展对提高人们的公共福利，美化、净化公共环境，增进社会主义市场经济的幸福指数具有重要的意义。三中全会决定强调“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”改革40年我们最大的不足是对公益事业投入的不足，社保、医保不仅没有全民覆盖，而且不同地区、不同行业、不同阶层的差别极大，这是导致基尼系数居高不下的重要原因之一。据武汉市国资委对武汉出资企业类别的划分，19家企业中，只有一家为公益类国企[1]，这样的比例是极不合理的。说明武汉市政府对公益事业的关心与投入较少，没有摆在应有的地位。

公益类国企改革的重点也是要明确目标定位问题。让公益类国企全神贯注地追求社会效益，为大众提供更多更好的公共产品和公共服务。按照这个目标，公益类国企改革主要应该从三方面努力，第一，要心无旁骛地把追逐社会效益最大化作为自身的唯一目标。要彻底转变观念和价值取向，把近几十年形成的追逐利润的目标彻底摒弃，只有这样，它才能保证社会效益功能的落实；第二，要最大限度地把落实政府交办的任务作为自身唯一职责。从道理上讲，政府具有提供公共产品和公共服务的责任，公益类国企是实现政府责任的工具，所以它的职责就是完成政府交办的任务。公益类国企的考核标准不是经济指标，而是数量与质量的指标。数量包括产品的产量和服务的工作量，质量包括产品的质量和服务的质量。考核的主体除了政府相关部门外，广大的消费者的评价十分重要。第三，要不断引入市场机制，将提高经营效率作为公益类国企努力的方向。我们提出公益类国企不应以经济效益为目标，但这并不意味着不计成本。公益类国企的企业属性没有变，而降低交易成本，提高交易效率是企业的本质。所谓引入市场机制，就是要用市场的方法，竞争的机制参与公益类项目，公益类国企不能靠行政垄断公益类项目，政府提供公共产品和公共服务的方式应该通过市场来完成。引入竞争，才能促进公益企业严格加强管理，科学合理地降低经营成本，优化服务质量。

当然，公共产品与公共服务本身是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的，它是由政府提供的为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，使用该产品与服务本身不产生利润，任何无序的恶性的竞争都是有害的，要保证公益类企业的良性地高质量发展，政府需要有足够的投入和完善的财政补贴机制予以配套。

所谓战略类国企是以实现政府某类战略或项目为目标而实行市场化运作的企业。它介乎商业类与公益类之间，既讲求商业利润，更注重政府目标，有时为了实现目标，可以牺牲利润，但决不可为了实现利润而放弃目标。地方战略类国企大体可以分为三种情形：一是为具体项目、具体任务而设，如武汉的地铁集团、碧水集团、中央商务区投资控股集团等等这些都是为政府的特定工程和目标而设立的；二是为加大科技投入，提升国家竞争力而设，如东湖高科控股集团、湖北科技投资集团等；三是为孵化和扶持小型企业，促进市域经济的大发展而设立，如遍布全市各区的各类国有控股的大大小小孵化器都属于此类。

战略类国企改革应从两方面努力：（1）明确自身定位，通过商业运作的方式不遗余力地把实现政府确定的战略目标作为自己工作的首要职责。国家国资委之所以将他们定义为商业二类，就是强调它的商业运作性质，而笔者将它定义为战略类，则强调它的功能本质，因为政府确定的战略目标，许多不是能在短期内盈利的，有些甚至存在极大风险，仅仅强调商业运作是不够的，政府仍然是需要补贴的。需要强调的是，凡能通过商业运作实现战略目标的，必须通过市场去竞争，反之，需要通过政府政策支持和财政补贴的，则不应享受特惠去参与竞争。总之，要划一道界线，不能一边享受政府补贴，一边参与市场竞争。（2）要对战略类国企进行清理和瘦身。目前我们对国企的划分不是很科学，有较大的随意性。以武汉出资企业为例，2015年出资企业共有21家，其中，公益类一家，商业类6家，而战略类（商业二类）有14家，占总数的三分之二[2]。值得注意的是，这14家都是政府的项目公司，战略类的后两种类型公司均不在此列。这反映了政府热衷于抓项目，热衷于自己参与市场竞争。笔者以为，需要大力改造战略类国企，一是向提升国家竞争力的功能转换，二是向扶持中小企业的功能转换，三是向提供公共产品的功能转换，四是向商业类功能转换。总体上将战略类国企压到三分之一以内。

二、关于建立现代国有企业制度的理论问题

1993年十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”[3]20年后的十八届三中全会决定再次强调：“(7)推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”[4]在此文中，“推动国有企业完善现代企业制度”，是国企改革总的要求。2018年10月在全国国有企业改革座谈会上刘鹤副总理明确提出下一步改革的第一个重点就是突出抓好中国特色现代国有企业制度建设。现代企业制度与现代国有企业制度有什么区别呢？总体精神实质是一致的，其区别主要在划分企业各治理主体权责边界时有了一个前提，即充分发挥党委（党组）的领导作用。

由于历史的原因，国企发挥党委领导作用是比较容易落实的，但党委与董事会、经理层、监事会的责任边界划分比较难以把握。在实践中，有些企业党委会常常代替了其它机构的权责，董事会、经理会形同虚设，有的只是形式上走走程序，有的连程序都不走，一个党政联席会决定所有问题，为了应付上级检查，只是分别作两份记录而已。所以，现代国有企业制度的重点是刘鹤副总理强调的：切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权力，保障经理层经营自主权，加快形成有效制衡的法人治理结构。

重大决策、选人用人、薪酬分配这都是“三重一大”的范围，按照现有规定这些决策需由党委会决定，但刘鹤副总理在座谈会上强调这些权力在董事会，这是近年改革重点的一个新变化，也是现代企业制度的基本内容。根据《中华人民共和国公司法》的相关规定，董事会是对内掌管公司事务、对外代表公司的经营决策机构。目前要切实落实董事会权力，需要改变两种状况，一是党委代替董事会决策。我们强调党委是企业的领导核心，而且主张党委书记兼董事长，但是如何从职能上理清他们的关系，仍是一个重要课题。如果企业的大事都需要经党委事先决策，董事会还需不需要决策？怎么决策？如果都和党委会决策完全一致，董事会便成为了一个橡皮图章，没有真正落实董事会权力；如果董事会的决策与党委会不同，究竟谁说了算？这不是企业领导人的觉悟问题、领导水平问题，是一个制度问题，一个治理结构问题。它需要一个自洽的理论和顶层设计。二是出资人代替董事会经营决策。在国有企业的决策程序中，形成了一种惯例：公司的重大经营决策必须报请股东批准。按照《公司法》规定， 股东会行使下列职权：

决定公司的经营方针和投资计划；

选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；

审议批准董事会的报告；

审议批准监事会或者监事的报告；

审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；

审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；

对公司增加或者减少注册资本作出决议；

对发行公司债券作出决议；

对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；

修改公司章程；

公司章程规定的其他职权。

由上可见，股东会只关注直接影响股东利益的事项而不干预企业具体经营决策。董事会是公司运营的最高决策机构，如果公司的许多事情，董事会不能当家，还需要股东审定，这样的公司治理将是一个效率低下的，相互扯皮的治理，它显然是不科学的，也是与公司法有矛盾的。 

建立现代国有企业制度，需要解决的第二个问题是保障经理层经营自主权。在公司治理结构中，董事会是负责决策的，经理层是负责执行的，决策和执行分开是一种权力制衡，这是治理结构中的重要内容，从这个意义上讲，董事长和总经理没有谁大谁小之分。但是，在实际工作中，董事长和总经理变成了一把手和二把手的关系，而且，常常出现董事长越俎代庖干了总经理的工作。在董事长和总经理同时全职在一个公司的时候，这是很难避免的矛盾。解决这种问题的最好办法就是从制度上安排非执行董事为董事长，这是保证总经理自主经营权的有效办法。

与此相关的是经营者的职业化问题。国企改革座谈会提出的第三大改革举措就是突出抓好市场化经营机制。推行经理层任期制和契约化管理，加快建立职业经理人制度。面对着瞬息万变的市场，不是谁都可以干好企业的。他需要有市场的意识、创新的思维、管理的才干、冒险的精神，因此，经理人必须是专业化、职业化的，他们不是干部，而是企业家。十八届三中全会决定要求：“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用”[5]，时间已经过了五年，职业经理人制度推进得很不理想，其主要原因有两点，一是职业经理人由谁来选的问题没有理清。是市场选还是组织选？按照党管干部、党管人才的原则，应该由党组织来选；按照《公司法》的规定，经理由董事会来选。两种选人的方法和标准是有很大区别的，选出来的人肯定也是有区别的。二是职业经理人的权力难以落实。按照《公司法》的规定，经理有8项职权，除了主持公司的经营管理外，还有“提请聘任或者解聘公司副经理、财务负责人；决定聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员。”如果这些权力不能落实，职业经理人就成了一个光杆司令，不可能有任何作为。

建立现代国有企业制度就是要求国企按照现代企业制度的科学治理结构完善自己。2018年10月的国企改革座谈会把它摆到了第一位。我们认为，仅仅强调它的重要性是不够的，重要的是落实。建立现代国有企业制度是一个系统工程，涉及方方面面，应该一步一步地去推进。当前改革的重点应该是根据《党章》和《公司法》的规定，理清公司党委与公司董事会、经理层、监事会的责权边界，切实落实各自的职权。

三、关于混合所有制改革的理论问题

十八届三中全会将混合所有制改革提到了一个新的高度，认为混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。换言之，混合所有制经济将成为我国经济的主体。混合所有制经济从宏观层面看，是指国家经济在所有制结构中的多元混合状况，从微观层面看是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。

“积极发展混合所有制经济”是国企改革的重要内容。据国家国资委统计：央企混合所有制改革力度很大，2013-2016年，中央企业混合所有制企业占比由65.7%提高至68.9%，仅2017年以来又新增了900多户，引入社会资本超过4200亿元[6]。相比而言，武汉的混合所有制改革步伐要慢得多。2017年，武汉市国有企业混合所有制比重低于50%。从企业类别看，国有全资企业占登记户数的53.72%，国有绝对控股企业占登记户数的23.37%，国有实际控制企业占登记户数的11.03%，三者相加，88.12%的企业由国有实际控制。从资本结构看，在国家出资企业产权登记中，国家资本出资占总资本33.11%，国有法人出资占总资本40.04%，国有绝对控股法人出资占总资本7.63%，国有实际控制法人出资占总资本5.66%，四者相加达86.44%。名副其实的混合所有制企业只有12%-13%的比例！在这样的股权结构中，混合所有制很难实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的结果。

我们没有看到央企混合改革的详细资料，很难判断真正实现混合所有制改革的效果，以地处全国中部的武汉作为平均值进行估测，其结论是混合所有制改革不甚理想。笔者曾走访过多位国企领导人，他们的反映多是心有余悸，对混合所有制改革普遍拿捏不准。要解决这个问题，必须从三个方面在理论上正本清源。

第一、混改的目的是什么？很多国企领导者和政府相关部门领导者认为混改就是要增强国有控制力。“积极发展混合所有制经济。……有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”[7]这是中央决定的表述。两个有利于指明了混改的目的。但是，不少人把这个表述误读了，将“有利于国有资本放大功能”联想成增强国有控制力。怎么理解国有资本功能？上文我们曾分析过，目前国企主要有三类功能，即商业类、公益类、战略类，国企是国有资本的载体，由此我们知道国有资本主要也是这三大功能。那么，决定中“有利于国有资本放大功能”讲的是哪一类功能呢？从紧接着的第二句保值增值的语义中，可以看出，这里的国有资本功能是特指的：实现利润最大化，为国家创造和积累财富的功能。众所周知，国企的赢利能力远远低于民企，放大国有资本功能最好的办法不是由国有控股。另外，“有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”的混改目标，与增强国有控制力的愿望是大相径庭的。在国有控股或由国有控制的混合所有制企业中，民营资本之所长显然是难以发挥的，这是由国有体制和越来越繁琐的国企制度决定的。只有在多方合作中，国企不控股，才有可能取长补短，互相促进。如果把增强国有经济控制力作为混改的目标，极可能形成新一轮的“国进民退”，出现事与愿违的结果。

第二、混改的原则是什么？公平公正、按股行权是混改的基本原则，而绝不能搞国有优先。混改是为了实现双赢，而不是零和游戏。但是在许多国企和政府人员的潜意识中却总有国有优先或国有例外的观点。一是表现在资产评估中，民企的资产总要压低一点，国企的资产总要抬高一点，尤其在当前的政治气候和市场气候下，多是民企主动找国企合资，国企处明显的优势地位，谈判一般不会很平等；二是合资的企业章程往往更有利于国企。《公司法》对公司具有一般的指导作用，但是真正对公司有约束作用的是公司章程。章程可以不完全按照《公司法》制订，而是由双方协商制订，这样给了国企以大欺小、以强欺弱、以国欺民的规章依据；三是股权的行使的不同。关于对公司的控股，有三个不同的概念：67%；51%和第一大股。按照《公司法》规定，真正对公司有绝对控制权的需要占有67%的股份，因为若干重大事项须经三分之二股权表决通过才能生效，因此，除章程另有规定外，67%的股份可以控制公司一切决定；而51%的股权虽然具有控股地位，可以控制企业的大多数事项，但不能决定一切；第一大股东有较大的话语权，实际影响则根据占股比例的多少而定。但是，我们看到很多例外的情况，在国有是小股东时，通过章程可以限制民营行使控股的权力，而一旦国有作为第一大股东者，不仅要合并企业报表，甚至还要纳入国企管理体系，混合企业的“三重一大”必须按国企规定的决策制度实行。这种行为是与“所有制中立”精神背道而驰的。另外，还有一种倾向，实行和准备实行国企管理制度的企业在不断扩大，这与对国企的认定问题有关。按照《中华人民共和国企业国有资产法》的定义：“国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 ” 这个定义既不严谨也不科学。所谓参股，包括1%以下的股份，难道民企占99%，国企占1%，也算国家出资企业吗？按照国际惯例，国企通常就是国家全资所有并直接经营的企业。凡由民间运营与政府无直接隶属关系的企业不应该划入国企类别，更不能纳入国企体制管理。如果这种定义不修改，随着混改的扩大，我国的企业很快就会全部变成“国家出资企业”。

第三、巡查混改的重点是什么？近年来，全国各地都开展了对国有企业的巡查工作，这对促进国企改革和规范国企管理是十分有意义的。从党的十八大以来，各地国资委积极响应中央号召，都把国有企业改革的重点摆在混合所有制的改造上，可是五年过去了，混改的进展不大，这与对国企巡查的重点有关。巡查的目的是检查国企对政府和中央的政策和目标的完成情况，因此，国企是否开展了混合所有制改革应该是巡查组的重点之一，但是，在实际操作中，混改往往成为巡查国有资产流失的主要疑点和重点。在许多巡查工作者看来，国企与国企之间的交往虽然也有利益之分，但都在一个大锅里，是左荷包与右荷包的关系；而国企与民企之间的交往则是两家人、外姓人的关系，是国与民的关系、公与私的关系，凡有交易，锱铢必较，秋毫之末，一查到底。他们从骨子里把民营经济视为异己力量。从旁观者看，这是一件非常滑稽的事情：同是中央的要求，一方面要求国企加大混改力度，另一方面又加大了查处混改的力度。两个互相抵触的工作放在同一个时点，只能产生两个结果，一是混改停滞不前，二是混改变形走样。

笔者认为，加快推进国有企业混合所有制改革的关键是观念问题，必须下大力气正本清源，转变观念。最近，习近平总书记在民营企业座谈会上强调，我国民营经济只能壮大、不能弱化，而且要走向更加广阔舞台。全国各地闻风而动，出台了各种支持民营经济发展的政策和举措。但愿这不只是一股风，而是一种长治久安的制度，只有真正坚持两个毫不动摇的思想，才能保证国企混改健康快速发展。

四、关于国企与政府改革的理论问题

现在很少有人将国企改革与政府的改革再次联系起来讲，其实，从《中共中央关于经济体制改革的决定》开始，党中央一直把它们作为一个问题的两个方面来论述的。如经济体制改革的决定指出：“增强企业活力是经济体制改革的中心环节。……围绕这个中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位。”[8]决定进一步指出，“过去由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应该由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未管好。……因此，按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”[9]追根溯源，这就是我国经济体制改革的初心。

今年全国国有企业改革座谈会有一个新的提法：从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位。显然“中心地位”比“中心环节”的分量更重。为什么国企改革的地位越来越重要？因为，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，而政府的作用主要是通过国有企业来实现的。因此，我们简单地谈国企改革是不够的，它的背后是政府，国企是政府调控社会与经济的工具。政府不转变职能，国企的改革寸步难行。香港金融发展局委员，招商局集团、招商银行原董事长秦晓曾直言不讳地指出：“政府不是作为中性的调控者或者监管者，或是基础设施的维护者，而是直接参与了市场竞争，你不管怎么去描绘这个事情，它的本质就是政府直接进场。”他认为，在这种的情况下，“这些重要的政策决定是很难完全到位的。你说一视同仁，但只要存在政府自己的国有企业，那和民营企业的政策就很难完全一视同仁，这只能是个良好的意愿，但做起来就有制度上的障碍”^[10]。所谓“政府直接进场”，其表现形式都是国企进场。

十八届三中全会决定指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”[11]。不言而喻，这也是政府职能改革的总目标。现在绝大部分的资源控制在各级政府手里，对资源配置起决定作用的是无所不能的政府！深圳市委原常委、副市长张思平认为，随着政府权力结构和资源结构的变化，国有企业作为政府配置资源的工具的作用，以及政府通过资源配置对国有企业发挥的影响进一步强化了。他总结出政府手中掌握着的七大类资源：一是具有网络性质的自然垄断资源，主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。二是以土地开发利用为主体的自然资源，自然资源基本上属于国家所有，各级政府处于绝对垄断地位。三是与市场准入有关的特许经营权。既包括一些特殊行业的经营牌照，如银行、保险、证券、电信；也包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质，如基础设施、公共事业领域等，以及包括准入资格在内的各种各样的行政许可。四是政府掌握的投资资源。政府手中的投资资源，包括直接全额投资、合作投资（PPP）、投资项目的代建代管等方面。五是政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源。这些年来，政府开始用财政资金直接进入经济领域，参与市场竞争。六是政府掌握的价格资源。政府手中的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴，是决定一些企业经营盈利最重要的因素。七是政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源。从一定意义上讲，国有资产本质上已经成为政府配置资源的重要组成部分。^[12]这些资源除了少部分经过了市场程序外，绝大部分是政府直接配置给国有企业的。在这种状况下，一方面政府作为利益主体，希望通过越来越多的国企实现它的目标，另一方面，国企希望依赖政府获得越来越多的无偿或低价资源，两者的相结合，国企改革便成为了官样文章。

十八届三中全会决定明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。……必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”[13]无论是推进市场化，发挥市场配置资源的决定性作用还是更好发挥政府作用，其关键的问题是政府必须退出市场，改变既当运动员又当裁判员的矛盾角色。只有退出市场，政府才能保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵；只有退出市场，资源配置才能依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，实现市场资源配置的决定性作用；只有退出市场，才可能实现政企分开，国有企业才可能独立自主，实行真正的改革，不吃偏食，没有特权，按规则进入市场，按功能发挥作用。

当前全国上下各级政府都在开展“放管服”改革，从形式上看“简政放权、放管结合、优化服务”的活动有声有色，各地政府放的权，简的政均有千条以上，但政府未见瘦身，效率未见提高。为什么？因为资源仍然掌握在政府手里，而且还不断衍生出越来越多的资源，如以上7