乾兴元年（1022年），真宗驾崩，年仅12岁的仁宗即位，成为宋王朝的第四位皇帝，刘太后临朝听政。11年后，也就是明道二年（1033年），太后去世，仁宗亲政。仁宗对过去刘太后把控朝政不满，想通过政治上的革新，而有所作为。宰相吕夷简是个“官油子”，他猜到了年轻皇帝的心思，于是便向皇上提出八条规劝，即：正朝纲、塞邪径、禁货贿、辨佞壬、绝女谒，疏近习、罢力役、节冗费。应该说，吕夷简的八条规劝切中了时弊，仁宗心里是接受的。吕夷简精于权术，是个做官第一、做事第二的政治人物，他向皇上所提的那些建议不过是他在皇上面前应景的锦绣文章，并不是心怀江山社稷的政治抱负。所以，当宫廷内斗对他有所不利的时候，他便把这些改革建议抛到了脑后，一门心思搞权力斗争去了。具有讽刺意味的是，后来朝廷真要推行改革（与他当年的改革建议基本一致），他常常是打压改革，只要位子坐稳了，一切都不愿意变，成为改革的阻力。

 播下去的种子迟早还是要发芽的。宋夏战争的失利，使得仁宗对变革有了更加迫切的需求。庆历年间，新任谏官蔡襄抨击宰相吕夷简，指出国家积弱、西北军事失败、朝政涣散，吕要负担全部责任。在群臣的责难声里，年迈体衰的吕夷简终于上书，自求罢相。庆历三年四月，吕夷简罢相，改革的最大阻力得以清除。其实，在此前后，宋仁宗已悄然开始了人事调整，为改革铺路。他把宋夏战争中的主战派，也是反思时局的急先锋，具有强烈改革意识的范仲淹、富弼、韩琦一班人调到中央，出任宰执，主持改革。同时，又擢拔支持改革的欧阳修、蔡襄、王素、余靖同为谏官。宋仁宗责成他们尽快拿出改革方案来，更张朝政，推动改革，以期达到“兴致太平”。

数月来，范仲淹、韩琦、富弼等人连上了不少奏疏，谈论国政，但大多是行政性的事务，大到西线军务，小到盐茶税务，无一涉及改革的总体方案。仁宗皇帝着急了。他想起了太祖赵匡胤皇帝，谋大事要善于从细节入手，说教不如策划特定的活动，以达到无声胜有声的效果。庆历三年九月初三，仁宗帝学着太祖的工作方法，策划了一个载入史册的活动，以倒逼改革。这一天，他下诏所有在京的宰臣以及御史以上级别的官员一起瞻仰天章阁，并召开紧急军政大会。宋朝每一代皇帝去世后，都会设置一处馆阁来陈列供奉先皇画像、文告、诏令、遗墨、御集等，天章阁则是存放宋真宗朝相关圣迹的，有着神圣的意义。仁宗带着群臣参观瞻仰诸位先帝的御容和圣迹，缅怀他们创业的丰功伟绩。此举非同寻常，等于是要致力于复兴王朝的集体宣誓和思想解放的总动员。仪式之后，他开始开会了。一番动员之后，他给每位在座的官员发放纸笔，现场写出各自心中的改革方案，是命题作文。写完后大家互评，不必拘泥于官品等级，畅所欲言。他还给宰相级的官员赐座。从宋太祖朝开始宰相是不能与皇帝平坐论道的，仁宗此举动，看是天恩，实则是把压力传导到大臣上来。群臣们顿感压力巨大，诚惶诚恐，不敢就座，仓皇告退，回去认真写作业去了。

 会后，宰相章得象、晏殊以及枢密使、三司使、御史、谏官、翰林学士等军政大臣都向皇上交来作业，献上各自的新政之策。在数十份奏议中，范仲淹的对策最系统、最深刻、最有操作性，当然文采也最好，仁宗大加赞赏，被确定为改革的行动指南和总体方案。

范仲淹首先痛陈时弊，引经据典论证改革的必要性。他开宗明义提出：

“臣闻历代之政，久皆有弊。弊而不救，祸乱必生。何哉？纲纪浸隳。制度日削，恩赏不节，赋敛无度，人情惨怨，天祸暴起。惟尧舜能通其变，使民不倦。《易》曰：‘穷则变．变则通，通则久。’此言天下之理有所穷塞，则思变通之道。既能变通，则成长久之业。我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年，纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之。然则欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。臣敢约前代帝王之道，求今朝祖宗之烈，釆其可行者条奏。愿陛下顺天下之心，力行此事，庶几法制有立，纲纪再振，则宗社灵长，天下蒙福。”

范仲淹不愧是文章大家，一开始就把“为什么要变”的问题谈透了，“变”意味着改祖宗法度，这不容易。“久皆有弊”是普遍规律，那么当下有何弊？他指出有四弊：官僚壅塞，百姓贫困，外敌骄盛，内乱猖獗。只有求变才能通而久，尧舜明君也是因变而通的。接着，他提出了“如何变”的十项举措。

一曰明黜陟。“今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。不限内外，不问劳逸，贤不肖并进，此岂尧舜黜陟幽明之意耶！”文官三年一迁，武官五年一迁，也不问个德能勤绩廉，这样的干部人事制度怎么能调动积极性？他特请皇上要加强绩效考核，对政绩突出、德才兼备的可以破格提拔，对混日子的庸官不能到期就转迁，要加大处罚。

二曰抑侥幸。“臣闻先王赏延于世，诸侯有世子袭国，公卿以德而任，有袭爵者，《春秋》讥之。及汉之公卿，有封爵而殁，立一子为后者，未闻余子皆有爵命。其次宠待大臣，赐一子官者有之，未闻每岁有自荐其子弟者。”远古明君以德任官，耻于袭爵。从汉朝开始，皇上封荫大臣也不过一臣一子而已。可是，当下的宋朝不限子女数量，每年都有当官的为其子女向上求官，恩荫泛滥，致使官家子弟充塞铨曹，与孤寒争路。为此，他建议严格恩荫制，对各级官员的任子特权分别提出了具体的限制条件，防止权贵子弟亲属垄断官位。

三曰精贡举。他对照《周礼》，特别指出当朝的教育问题：朝廷科考专以辞赋取进士，以墨义取诸科，而地方各级学校都是围着科考指挥棒转，缺乏可传治国治人之道的老师，因此，国家虽然士人济济盈庭，但都是舍大方而趋小道，真正有才有识、善于治国理政者很少。为此，他建议地方各路州郡大办学校，广揽通经有道之士来担当教授；科举考试要改革，取士之科，进士先策论而后诗赋，诸科墨义之外，更通经旨。

四曰择官长。“臣闻先王建侯，以共理天下。今之刺史、县令，即古之诸侯。一方舒惨，百姓休戚，实系其人。”历代盛明君主都重视地方长官，可当下对于地方官员，不问贤愚，不问能力，只问资历，这是十分有害的。为此，他提出慎选地方长官，由中央政府慎选各路、州的长官，由各路、州长官慎选各县的长官，层层把关，分级负责，把那些心怀社稷、爱惜百姓的好官员逐级选拔到地方上去，为陛下分忧，为百姓谋利。

五曰均公田。养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责其廉节，督其善政。为此，建议朝廷对外官职田，有不均者均之，有未给者给之，确保官员的合法利益，使其安于地方为官理政，服务百姓。

六曰厚农桑。“德惟善政，政在养民。”他主张梳理古代有关农桑知识的典籍制度，编成册子，以加强对地方官员的业务培训学习，增强为政养民的本领。

七曰修武备。“今西北强梗，边备未足，京师卫兵多远戍，或有仓卒，辇毂无备，此大可忧也。”士兵长期远戍边陲，如若京师有急，回防又不及且边防空虚，而招募新兵又多为社会游手好闲者，不管用不说，还增加国家财政负担。为此，范仲淹主张恢复府兵制，建议在京城附近地区召募强壮男丁，充作京畿卫士，他们平时务农，闲时训练，寓兵于农，节省给养之费。

八曰减徭役。范仲淹主张适当合并户口稀少的县邑，裁减官府的奢侈耗费，以均赋税，宽徭役，减轻人民负担。

九曰覃恩信。“今大赦每降，天下欢呼。”但朝廷所承诺的宽赋敛，减摇役，存恤孤贫，振举滞淹之事，都没有真正施行，使天子圣恩虚悬，百姓没有得到实惠，反失民心。范仲淹要求取信于民，朝廷出台的惠民政策及优抚措施必须全面、及时、不打折扣地执行，主管部门要履职尽责，对有违者要依法从重处置。朝廷要加强对政策落地的督导、巡视工作，向地方各路各州派遣巡视组，巡察地方上是否有阻隔皇恩的行政行为，监察要严。

十曰重命令。“慎乃出令，令出惟行。”现在朝廷出台诏令文书轻率而为，烦而无信，上失其威，下受其弊。为此，范仲淹首先建议朝廷出台政策法规、文件条令要有严肃性、严谨性，要先行充分认证，广泛听取意见，“删去繁冗”，审定成熟后再颁行天下。其次，有令必行，有禁必止，政策法规一经颁行，就必须严格遵守，不能政策多变，也不能玩上有政策下有对策，严肃朝廷的命令，违者必究。

范仲淹天章阁对策所提出十项改革措施，以吏治整顿为中心，涵盖政治、经济、军事、法制各个方面。其中，澄清吏治的措施有5项，包括明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田，发展经济的有两项，包括厚农桑、减徭役，强军的有修武备一项，厉行法治的有覃恩信、重命令两项。欧阳修等人也纷纷上疏言事，向皇上进言，大意是说：当今君臣上下同心协力，是难得的政治局面，范仲淹等推行改革一定会触犯一部分人的利益，引起小人们的怨恨，陛下您应当全力支持、充分信任，拒绝听信谗言，让改革者放开手脚来干。欧阳修预见到了改革的阻力，所以为即将拉开的改革提前向皇上打了预防针，要了保护伞。