编者按：本文为杨卫东教授《三次浪潮——国企改革解析与设计》书稿的第一章“从国营到国有”的第七节内容“企业治理的演变”。

关于国企的治理问题，主要涉及党委领导还是厂长负责的管理体制问题它经历了反反复复的变化，直到今天还没有定型。

从法律角度看，建国时的《共同纲领》已经明确了它的体制。该纲领第三十二条规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会。”这种制度主要是沿袭了中国共产党在解放区的国营和公营工业企业中实行的以厂长为主席的工厂管理委员会和工厂职工代表会议制度。

 这种制度在全国解放前夕得到华北人民政府的继承， 1949年8月，《华北人民政府关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例草案》规定：“管委会以厂长(经理)为主席，管委会的决议，以厂长(经理)的命令颁布实施之。”条例强调：“管委会多数委员通过之决议，如厂长(经理)认为与该厂利益抵触，或与上级指示不合时，经理或厂长有停止执行之权。”（此条例1950年3月4日被中央人民政府政务院财政经济委员会认可，并要求立即开始执行。

虽然《共同纲领》作为临时宪法规定了国营企业的管理体制，但并没有完全执行，新中国成立初期，有两种管理体制并行不悖地在全国实行。一个是 1951年5月的《中共中央东北局关于党对国营企业领导的决议》，这个决议规定在国营厂矿“生产行政工作实行厂长负责制。”另一个是 1951年6月的中共中央华北局的意见，他们在向中央的报告中提出“在工矿企业中的具体实施方案和计划，一律经过工矿企业中的党委讨论通过，做出决定，……厂长对生产管理和行政业务负完全责任……厂长对同级党委负责。”该报告要求以党委为核心，实行统一领导，上级的精神与任务在企业的落实一律需经过企业党委讨论并决定，然后分工，属于生产和行政业务方面的工作由厂长在执行中负完全责任。遇紧急事件发生时，厂长可先行处理，再报党委会。党委会是企业最高决策机构，一切重要事项最后由党委决定，厂长对同级党委负责。

1954年中央转发了华北局关于在国营工矿企业中实行厂长负责制的决定。文件指出：“中央同意华北局《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，并转发各地区，各部门参考。
　　中央认为在全国胜利之后，党在国营厂矿中进行了一系列的工作，使生产的管理日益进步，并开始走上正轨。目前国家有计划的建设已进入第二个年度，中央各工业部和各地区对国营厂矿的领导亦日益加强，因此，中央认为有必要也有可能在全国各国营厂、矿（包括地方国营厂矿）中实行厂长负责制，以便进一步地提高工业企业的领导水平，更好地完成国家计划。
　　各地区各部门在着手实行厂长负责制中所发生的问题和经验望随时上报中共中央，以便积累全国的经验。”

为什么要推行厂长制呢？华北局认为，过去实行的以党委为核心实行统一领导的厂长负责制是由于当时企业中的民主改革尚未完成，许多大厂矿仍由旧人员当厂长，尤其是我们的干部缺乏管理工矿企业的经验，需要更多地依靠党委的集体领导。经过两年半的努力，情况已经发生了一些变化，工矿企业中完成了民主改革，并培养了一批新的管理人员和技术人员，一般厂矿已由党员干部担任厂长，实行厂长负责制的条件业已具备。同时，由于目前工矿企业内部，多头领导或无人负责工作秩序混乱的现象还很严重。为了使生产更加走上正轨，生产指挥更加集中和统一，职责更加分明，消除工作中无人负责与职责不明的混乱现象，故实行厂长负责制。华北局的文件对厂长负责制进行了界定：就是厂长受国家委派对企业的生产行政工作进行专责管理的制度。厂长对完成国家计划，对企业经营管理和生产技术、财务工作，均负全责。文件讲述了厂长负责制与企业民主管理的关系：实行厂长负责制必须和工厂管理民主化结合起来，厂长要善于发号施令。那种把厂长负责制和依靠民主管理，依靠党和群众的监督对立起来，曲解厂长负责制为个人独断专行，片面强调行政命令，忽视党的政治思想工作，漠视群众工作的作用和不关心职工生活的态度，都是极端错误的，必须防止和反对。同时文件对厂长提出了很高的要求：厂长必须熟悉厂矿企业的具体情况，了解生产过程和重要技术上的各种问题，必须熟悉生产、技术和经济工作。这是新中国建立后中共中央第一次对国营企业管理体制的规定。1954 年开始，全国其他地区也相继实行厂长负责制。

遗憾的是该规定只实行了两年。1956年2月赫鲁晓夫作了《关于个人崇拜及其后果》的秘密报告，按毛泽东的说法，这个报告一是揭了盖子，二是捅了漏子。不仅使毛不再迷信苏联，甚至对苏联产生了反感情绪。不久毛泽东在听取 34 个部委汇报时，对厂长负责制提出严厉的批评，重工业各部部长都被称为“一长制主义者”。在一次中央政治局扩大会议上，毛泽东又责问周恩来：推行“一长制”究竟是根据哪个党中央的命令？是北京的党中央还是莫斯科的那个党中央？[1]按照毛的意见，1956年9月召开的党的“八大”对企业管理体制进行了调整，决定实行党委领导下的厂长负责制。

1957 年 4 月 10 日中共中央发出《关于研究有关工人阶级几个问题的重要问题通知》指出：实行党的第八次大会决定的党委集体领导下的厂长负责制和群众路线的领导方法，就必须扩大企业管理工作中的民主，扩大职工群众参加企业管理的权利，发挥职工群众对企业行政的监督作用。按照这样的思路各地开展了探索，1960年鞍钢总结出了“两参一改三结合”的经验，即干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术员三结合的企业制度。毛大加赞赏，把它称之为“鞍钢宪法”。它作为一种民主管理、调动群众积极性的手段不失为好的办法，但它的前提是需要有完善的基础管理和科学严格的一套规章制度，否则就会成为无源之水无本之木。

在“大跃进”期间，各地实行“书记挂帅”（加“，”）许多必要的规章制度被打乱了，企业秩序混乱，设备损坏严重，质量大幅下降，事故频发。在这样的大环境下，推荐鞍钢宪法，只是理想主义的一厢情愿，很难收到实效。“1961年3月，为响应毛主席的号召，计委、经委又组织人力到北京、天津、山西、山东等地的一些单位调查。李富春同志还亲自带领一个工作组到北京西城区调查城市工作。中央政治研究室也对天津第一钢厂和天津机床厂做了调查。薄一波同志于5月上旬在北京主持国家经委召集工业座谈会。出席座谈会的有各中央局经委主任，北京、天津、辽宁、黑龙江、江苏等11个省市主管工业的党委（是否去掉“党委”二字？）书记。调查材料和座谈会材料集中说明了当时工业战线存在的问题，形势严峻，迫切要求中央采取重大措施，贯彻落实八字方针，扭转困难局面。[2]”经过反复研究，当年9月由中央发布了《国营工业企业工作暂行条例》，条例全文共七十条，故称《工业七十条》。该条例在起草和讨论中最大的争议就是如何保证党的领导问题。“有人首先质问：这不是推翻了党委领导的原则吗？这不是复辟一长制吗？这位同志讲完之后，还有好几个人发言。最后，小平同志说：‘党委领导下的厂长负责制’这一章由我来修改和构思，我先好好考虑一下。”[3]

工业七十条着重于企业管理制度的建设，单列了计划管理、技术管理、劳动管理、经济核算与财务管理、责任制等条款，同时吸收了鞍钢宪法的民主管理内容，明确了工会和职工代表大会的职能和任务。条例最大的贡献是较好地在党委领导下突出了厂长负责制的地位。强调“在企业党委的领导下，企业生产行政工作的指挥，由厂长负责”。“企业党委对生产、技术、财务、生活等重大问题作出决定以后，应当由厂长下达，并且由厂长负责组织执行”。并且要求“企业党委应当积极支持以厂长为首的全厂统一的行政指挥系统行使职权，应当认真维护各级的和各方面的责任制。”为了保证行政指挥的统一性，条例规定“车间、工段党总支委员会、支部委员会，对本单位生产行政工作的完成，起保证和监督作用。在车间、工段，不应当实行党总支委员会、支部委员会领导下的车间主任、工段长负责制。”

工业七十条是中国制订的第一个完整的工业管理体制制度，它是落实“调整、巩固、充实、提高””八字方针的产物，对恢复在大跃进中遭到破坏的工业生产起到了积极作用。

但是好景不长，“在十年的‘文化大革命’中‘工业七十条’被当作所谓‘复辟资本主义的黑纲领’，厂长负责制被当作‘修正主义的一长制’受到荒唐的批判。”[4]

十年的文革，企业管理体制与制度基本被破坏。从管理体制上看，经历了造反派夺权后的“革命组织”管理、“革命委员会”管理和党的“一元化”管理三个阶段，这些管理都是以否定“七十条”为前提的，都不同程度地对企业管理产生了消极和负面作用。

粉碎“四人帮”以后，中国逐步开始了经济体制改革。由于政治气候的变幻，其国营企业的管理体制也跟随着变化。1978年4月，为了将工作重心转到经济上来，中央出台了《关于加快工业发展若干问题的决定》，希望把在文革中被破坏了的企业制度重新恢复起来。该《决定》中关于企业的管理体制的表述是建立和健全党委领导下的厂长分工负责制。这与文革的极左思潮影响相关，由于文革时期《工业七十条》被作为修正主义批判，所以《决定》不敢全盘接受《工业七十条》中对党委领导下厂长负责制的提法，而是使用了“党委领导下的厂长分工负责制”更多地强化了党委领导的权力。《决定》强调，企业的生产、技术、财务、生活等重大问题，党委做出决定后，由厂长负责执行。但《决定》要求，企业党委要积极支持以厂长为首的全厂统一的生产行政指挥系统行使职权。纠正了当时盛行的党的一元化领导体制。但这样的体制远远不适应改革发展的要求。1980年邓小平谈到党和国家领导制度的改革时也讲到企业制度问题，他说：要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、总经理负责制。……过去的工厂管理制度，经过长期的实践证明，既不利于工厂管理现代化，不利于工业管理体制的现代化，也不利于工厂里党的工作的健全。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。[5]”

但邓小平的主张并没有很快实现。1982年1月中共中央、国务院颁发了《国营工厂厂长工作暂行条例》，该条例规定厂长是工厂的行政负责人，受国家委托，负责工厂的经营管理。生产经营方面的问题，由厂长全权决定。应该说这是自1956年以来赋予厂长权力最大一次。但是，条例仍然明确：“工厂实行党委（独立核算工厂的总支部、支部，下同）领导下的厂长负责制。”并规定“厂长要自觉地接受和维护企业党委的领导，定期向党委报告工作。下列问题，由厂长拟订方案，提请党委讨论决定或者审议后报请上级批准：

（1）经营决策、长远规划、年度计划、重大技术改造计划、职工培训计划和工资调整方案；

（2）机构变动，重要规章制度的建立、修改和废除；

（3）副厂长，总工程师、副总工程师，总会计师、副总会计师的人选；行政职能科（室）科长、副科长（主任），车间主任、副主任的人选；

（4）厂长认为必须提交党委讨论决定的其他问题。                                                                                  

党委对生产行政工作的决议，由厂长组织实施。厂长对党委的决议如有不同意见，可以提请复议；如对复议结果仍有不同意见，允许保留，并在执行的同时向主管单位报告，主管单位应及时作出裁决。”

  1983年4月1日，国务院颁布《国营工业企业暂行条例》，该条例总则第四条仍然规定：“企业实行党委领导下的厂长（经理，下同）负责制。

企业实行党委领导下的职工代表大会制（职工大会制，下同）。

企业在生产经营活动中实行党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则。”

随着国家放权让利、扩大企业自主权的不断深入，为了解决企业普遍存在的集体领导下的无人负责、无权负责、无法负责、无力负责状况，实行厂长负责制的呼声不断高涨。1984年10月中共中央在《关于经济体制改革的决定》中正式提出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。”实行这样的体制，企业党委的职责是什么呢？《决定》作了如下规定：“企业中党的组织要积极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行，加强企业党的思想建设和组织建设，加强对企业工会、共青团组织的领导，做好职工思想政治工作。”同时，《决定》指出：“在实行厂长负责制的同时，必须健全职工代表大会制度和各项民主管理制度，充分发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益方面的权力和作用，体现工人阶级主人翁地位。”这是对国企中党、政、工三者关系的一次重大调整，厂长负责制不再处于党委领导之下，厂长全面负责企业的生产经营工作和一切行政工作；党委主要做好党的思想工作、组织工作，它的责任是支持厂长工作和对上级方针政策的贯彻做好保证、监督作用。

应该说厂长负责制是84年5月开始的，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》,在全国部分全民所有制工业企业中进行了试点，经过近三年的试点取得了显著效果，在此基础上，1986年9月中共中央、国务院颁发了全民所有制工业企业三个条例，即《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。

全民所有制工业企业厂长工作条例在总则中开宗明义，制定条例的目的就是为改革全民所有制工业企业的领导体制，确定厂长的责任和权限，实行厂长负责制。条例明确规定，企业的法定代表人为厂长，负责代表法人行使职权。对本企业的生产指挥和经营管理工作统一领导，全面负责。厂长不再在党委领导下工作，但应当定期向企业党委报告工作，接受监督。为了坚持民主管理的制度，厂长须定期向职工代表大会报告工作，听取意见，对职代会作出的有关决定和提案负责组织实施，接受职工代表大会的监督。

中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例则是为了适应全民所有制工业企业领导体制改革的要求，改善和加强企业中党的领导，发挥党组织的保证、监督作用，促进社会主义企业的发展而制定的。条例对党的基层委员会企业的职责给予了明确定位：即“对企业实行思想政治领导，即保证、监督党和国家各项方针、政策的贯彻执行，支持群众组织独立负责地开展工作，认真做好思想政治工作，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，以保证企业沿着社会主义方向发展。”条例很详细地规定了企业党委的工作任务，党委的保证和监督工作内容和方法，党员的教育和管理工作，思想政治工作以及党委和职工代表大会、群众组织的工作。

三个条例的颁布对改革企业的领导体制，实行生产经营和行政管理工作厂长负责制；明确企业党组织的工作重点，健全职工代表大会制度和各项民主管理制度，具有十分重要的意义。它为企业承包制的大面积推广和中国经济的高速发展打下了良好基础。

不过，这个条例在贯彻中并不顺利，这除了长期形成的观念很难在短期消除之外，条例本身也有一些不足之处。例如，在全民所有制工业企业厂长工作条例第五章关于厂长的权限中规定“本条例第十六条所列副厂长和厂级经济技术负责人，以及中层行政干部的人选方案由厂长负责提出，并征求企业党委意见。中层行政干部由厂长决定任免；厂级行政副职按干部管理权限上报审批。”同时，要求厂长的人选方案，应当倾听各方面意见，经充分酝酿后提出。按照这样的表述，厂内所有干部，从人选的提出到最后的决定（除副厂级干部需报上级审批外）都由厂长负责。但是在中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例第二章企业党委中第九条又规定：“企业党委应当按照党的干部路线和干部政策，对企业各级干部进行教育、培养、考察和监督。对厂长提出的副厂长和经济技术负责人以及中层行政干部的人选方案，企业党委应当积极提出意见和建议。”这样的表述包含三层意思：一是党委的职责是贯彻执行党的干部路线和干部政策；二是由党委对企业各级干部进行教育、培养、考察和监督；三是对厂长提出的干部人选，党委应当积极提出意见和建议。这三层意思自身是有矛盾的，因为，前两层意思明确规定党管干部，后一层则只是提意见和建议。既然干部的教育、培养、考察和监督都是党委负责的，怎么干部最后的选拔任用由厂长负责呢？另外，副厂级干部由上级审批，报上级的哪一条线呢？当然是党委。总之，这两个条例的表述原则虽然绝大部分都是一致，但在管干部的问题上难以自洽。而政治路线确定之后，干部是决定的因素，选人用人的矛盾会使企业的生产经营造成极大的震荡。

另外，条例在推行厂长负责制时，未构建一套科学合理的治理结构和治理机制，一味强调厂长负责制，以为只要充分给予厂长足够的权力，形成统一高效的行政指挥系统就能保证企业迅速发展。

中国长期以来的中央高度集权的体制形成了“一把手”文化，最顶层的皇帝，每一句话都是“圣旨”，各地、各部门的首长则是该地、该部门的“皇帝”，一言九鼎，不容置疑。而三个条例在矫枉过正中对厂长负责制的强调，也从不同程度上给企业创造了生长“皇帝”的条件，虽然，也设计了党、政、工的制约体系，但是，这套体系没有严谨合理的法理支撑。而条例的重点不是讲制约，而是讲配合。如“企业党委应当积极支持厂长行使经营管理决策和统一指挥生产活动的职权”。在这样的状况下，厂长不受制约，容易引起心理膨胀，如马胜利在石家庄造纸厂取得成功后，到处去演讲、到处去承包，在全国20个省市承包了100家造纸厂，最后以惨败告终。

于是，1989年经历了那场风波之后，对厂长负责制的反思兴起。但是，大多数的反思不是从科学治理上探讨，而是考虑怎么加强党的领导。

1989年8月28日，中共中央政治局举行全体会议，讨论并通过《中共中央关于加强党的建设的通知》，《通知》指出：实行厂长（经理）负责制，不能淡化基层党组织的作用，削弱党的领导。企业党组织要改进工作方法和活动方式，充分发挥党的政治优势。《通知》重新给企业党的基层组织定了位：“党在企业的基层组织处于政治核心的地位。”然后，抛开《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，重新规定“企业党委要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议，支持厂长独立负责地处理经营管理、生产指挥、技术开发中的问题。党员厂长符合党委委员条件的，应经党内选举参加党委。企业中层行政干部，由厂长提名，或党委推荐，经党、政领导集体讨论后，由厂长任免。企业领导人的报酬，要接受上级部门和党组织的检查和监督。在企业的重大问题和重要决策上，如果党委与厂长发生意见分歧，应向上级报告。”由此，“政治核心”作为企业党组织的地位一直延续至今。但这样的规定与《全民所有制工业企业法》的法律规定是相矛盾的，《企业法》规定：厂长是企业的法定代表人。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任。这里又出现了一个至今纠缠不清的问题：党大还是法大？法理的不清使“中心”与“核心”成为中国国企“剪不断，理还乱”的老大难问题。

 

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[1]王永华：《“工业七十条”争论始末》《党史博采》2010年 02 期

[2]邓力群：《<工业七十条>起草始末》《百年潮》2011年第12期

[3]邓力群：《<工业七十条>起草始末》《百年潮》2011年第12期

[4]王梦奎《建国以来国营工业企业领导体制的沿革》

[5]《邓小平文选》第二卷，340页，人民出版社，1994年10月第二版