上三篇文章，分别探讨了《清末混改之官督商办：官督商办的“官”是什么“官”？》《清末混改之官督商办：官督商办的“商”是什么“商”？》以及《清末混改之官督商办：官督商办的多方博弈》，作为收尾，本文探讨官督商办的成败。

草创之际的招商局民族外商航运企业合力倾轧下，不但站稳了脚跟，而且营利逐年上升，呈现几何级数的增长幅度。究其原因，得益于李鸿章、沈葆桢等洋务官僚的大力扶助，得益于唐廷枢、徐润等人锐意进取，经营有方。[1]

但是，“官督”是官督商办企业的成功之处，但同时也埋下了失败的伏线。招商局内官督与股商之间的矛盾与生俱来，盛宣怀治下依然如此。官督商办体制注定了股商在局务上处于听任官方宰割的地位。那些官委总办，不论有无股份，都位尊而权重，专权擅事。而股商则位卑而权轻，只有听命的份儿。郑观应指出：“官督之设，名为保商实剥商！”[2]

从制度经济学的视角看，其最大的问题是“所有制”问题，即“产权不明”，究竟是官府所有，还是民间所有？“官”给了这些企业诸如垫款、借款，减免税厘以及一定的垄断权这种种好处，这些企业必然也要受“官”管辖，由官府委任的督、总、会办管理，这样，许多人都是亦官亦商，具有“官”“商”双重身份。如果管理者按商场规则经营，则企业发展顺利；如果以官场逻辑行事，企业很快衰败。在早期，“商”大于“官”，故这些企业发展很快。随着这些企业带来丰厚的利润，“官”见有大利可图，于是加强了对企业的“管理”或曰干预，将这些企业视同“官产”。官场的任人唯亲、贪污腐败在这些企业迅速蔓延，安排的许多“总”“皆不在其事，但挂名分肥而已”。

导致官督商办企业衰败的另一个重要原因是清政府从上到下都将其视为己产，予取予夺，经常无偿征索。如轮船招商局不得不经常低价甚至免费为清政府运兵运械，电报局对官府电报必须免费……更重要的是，这些企业必须向清政府提供“报效”，其实就是官府公开的财政勒索。如1894年为庆祝慈禧六十大寿，清政府命令招商局“报效”55000余两、开平矿务局“报效”30000两。尤其有意思的是，正是那些反对办任何新式企业的顽固派对这些企业的勒索最厉害。据统计，从1884年到1911年的二十七年间，轮船招商局和电报局这两个企业给政府的报效共350万两，相当于两局股本总额的60%。

从19世纪90年代起、尤其是甲午战争后，“官督商办”企业的官权越来越重，其内在矛盾越来越深、越来越尖锐。曾经大力主张并亲自实践“官督商办”的郑观应无奈地写下了《商务叹》：“轮船招商开平矿，创自商人尽商股”，“办有成效倏忽变，官夺商权难自主”，“名为保商实剥商，官督商办势如虎”。它的历史使命，的确已经完成。

郑观应指出官督商办三大弊端：“一则股商无权，招商局虽谓之官督商办，其实商不能过问，迄今三十余年；二则官享其利，入七私囊；三则不利商战，中国不能与泰西竞争于世界舞台，日剧败退，皆源于此。”[3]

杨小凯在《百年中国经济史笔记》中曾指出：官督商办是没有严格定义的概念，就李鸿章的轮船招商局(1872年)，开平矿务局(1877年)，上海机器织布局(1878年)而言，李作为官员是企业的老板，他使用合股公司的形式从私商筹到资本，任命有捐纳的官衔或半官方地位的人做经理，很像政府有控股权或控制权的企业。这类企业的最大问题就是老板既是制定游戏规则的政府大官，又是参加游戏的主要成员，其双重地位造成的利益冲突使得国家机会主义制度化，公平和健全的市场秩序不可能建立，私人企业不能发展起来。

此外，商人也是一个矛盾的综合体。一方面，买办商人也有报国情怀。唐廷枢曾劝徐润参与轮船招商局时说：“人过留名、雁过留声。人生在世，总要成就一番事业。即使不求万古流芳，也要做几件让后人称道的事。雨之适逢而立之年，正是创业立身的好时机，不可错过。做一辈子买办，为洋人打工，终非人生正途。报效国家，乃臣民分内之事。轮船招商局初设，正是你我大显身手的好时机。此时不出，更待何时！”[4]徐润正是在唐廷枢劝说下参与轮船招商局的创建与运营的。

另一方面，正如张之洞评价说“中国商人趋利，近则明、远则暗，见小欲速，势散力微”[5]，这句话特别适合官督商办企业商人的博弈策略,当然，也包括张之洞作为封疆大吏对商人的蔑视，虽然到19世纪90年代后他有所转变。

后世很多人都将“官督商办”简单地归咎为权力对资本的侵蚀，看成是“官”这个“魔鬼”对“商”这个“天使”的侵害。实际情况当然并不如此简单，仔细看每个个案都会发现，这其中的利益纠葛十分复杂，不能简单地以官、商划线。至少在那种机制下，所有的当事人都是双重身份的，很难说何人是官、何人是商。这就是我们对官督商办企业混改的博弈方浓墨重彩界定的原因。

杨小凯在《百年中国经济史笔记》中指出：洋务运动坚持官办，官商合官督商办的制度，以此为基础来模仿发达国家的技术和工业化模式。这种方法使得政府垄断工业的利益与其作为独立第三方发挥仲裁作用的地位相冲突，使其既是裁判，又是球员，因此利用其裁判的权力，追求其球员的利益。这种制度化的国家机会主义使得政府利用其垄断地位与私人企业争夺资源，并且压制私人企业的发展。

注释：