三次浪潮

    ——国企改革解析与设计

 

自序

或许这不是一部应景赶潮流的书，国企已处于登峰造极的黄金时代，到处莺歌燕舞，何须侈谈改革？

或许这是一部吹哨领潮流的书，全球大疫横行，世界格局巨变，危机已经来临，改革时不我待。

一部书的命运有时是与时代、时局相连的，它的问世便是历史的一个印记，我不想预测它的遭遇，只希望收获一群见仁见智的读者。   

（一）

中国经济体制改革是一场伟大的社会变革，在这场变革中，国有企业改革始终处于中心环节。“建立和完善社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效结合，最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。[1]”

中国国企改革曾经是社会主义国家探索经济改革的典范，为推动中国社会主义市场经济体制建设和中国经济的发展作出了很大贡献，它注定将在中国经济和中国历史乃至更大范围留下不可磨灭的记忆。

中国对改革开放历史总结是以1978年作为始点来连续计算的，例如今年是2020年，那么我们会说改革开放42年，总结国企改革也是如此，按照这个逻辑，似乎国企改革也持续进行了42年。实则大谬不然。中国国企改革不是一种理性的设计，更不是一条直线的发展，它是波澜起伏的，真正称得上国企改革的时段只有两大块，一是1978年底至1989年春，二是1992年至2006年，满打满算只有25年。本书命名为“三次浪潮”，旨在解析曾经发生的两次国企改革浪潮，并对即将来临的第三次浪潮进行设计。

中国国企改革的第一次浪潮，其主要形式是扩大企业自主权，政府放权让利、企业承包责任制、资产经营责任制以及租赁制、股份制和兼并等，虽然形式多样，万变不离其宗，都是在原有体制内的改良，是在“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的探索中前进，这一浪潮的特点是以放权为导向的改革。即改革计划经济中高度集权、统一指挥的体制，让企业从政府的捆绑中不断解套，使国有企业逐步成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的独立经济实体。这些改革极大地调动了企业和职工的积极性。首先，企业拥有了经营自主权，可以直接面对市场，能更加准确地根据市场信息，灵活机动地调整产品和产量。其次，它打破了大锅饭，职工能多劳多得，企业能与政府分享效益成果，形成一种内生的经济发展动力。但是这些改革只是计划体制内的一种调整，存在一些不可克服的弊端，一是企业负赢不负亏。因为承包没有改革所有权性质，企业自身没有资产来承担负亏的责任；二是企业短期行为。无论是承包还是租赁合约都是有期限的，承包者或租赁者都只对期限内的经营负责，而不会去考虑科技创新、技术改造等长远规划；三是承包制等改革可能导致企业的产业结构、产品结构的固化。承包制是按现有产业、产品而确定的，不可能使本来已经落后或不合理的结构得到调整；四是承包或租赁强化了企业自身利益，企业会通过种种办法截留利润，使政府的实际分成越来越小。“根据有关资料，1986年至1989年，国有企业实现利润分别为770亿元、848亿元和973亿元，而上缴财政分别为484亿元、478亿元和418亿元。显然，国家财政收入远远跟不上企业利润的增长速度，甚至还出现了下滑。[2]”

在名目繁多的改革模式中，没有一条路可以走远，大家逐步认识到“改革深处是产权”的道理。从1992年小平南巡及十四大开始的第二次浪潮便是以产权为导向的改革。其主要措施，一是建立现代企业制度。通过建立股份公司、有限责任公司的多元化方式明晰产权实现权责明确、政企分开、管理科学的公司治理；二是通过国有经济布局的调整，实现公有制的多种形式。在中央的大力支持和鼓励下，国退民进形成高潮，出现了以山东诸城股份合作制为代表的小城市国企改革、湖南长沙双重置换为代表的大城市国企改革以及湖北武汉以三转（转股权、转债权、转身份）为代表的特大城市国企改革。这些改革将一批经营不好、负债严重的企业通过出让、破产卸掉了包袱，更重要的是通过改革实现了产业结构的大调整，因此，这一轮改革为中国经济的高速发展奠定了基础。

在第二次国企改革浪潮中有两点是不尽人意的。一是建立现代企业制度走过场。现代企业制度的基础是产权多元化，但是，大多数国企把它误认为是一个更名运动，即从工厂更名为公司，因为《公司法》专门给国有企业开了一个特别的通道，允许它们直接变更为国有独资公司；即使有一些公司在形式上实行了多元化，但它们往往把多元化当成为企业集资，为职工谋福利的一种手段，没有在政企分开、公司治理和企业机制上做文章。现代企业制度的试点产生了一批翻牌的行政公司和换汤不换药的“改制”公司。二是“国退民进”中欠规范。在国有经济布局调整中，有些地方政府把国企改革当作运动来推动，没有详细的规划、没有科学的政策、没有严谨的程序，强行要求立军令状，实行改制目标倒计时等措施，产生了一些国企改革欠规范和部分国有资产流失的现象。但总的讲，这类现象并不突出，至少在武汉“三转”的改革中，关于国企改革引起的国有资产流失案比较罕见。

国有企业改革对经济的推动和对市场经济建设产生的作用是巨大的，但这并不是它自觉的动机，而是一种市场经济的行为，甚至是被逼无奈的行为。亚当·斯密认为市场经济是一只看不见的手，人们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。他们在追求个人利益和满足个人利益最大化的同时满足了市场的需求。国企改革的行为逻辑也是如此，它们在困境中的“壮士断腕”是一种机会主义的解困选择，而这种选择正好有利于市场经济体制的建设。正因为如此，一旦国有企业形势发生好转，它将会放慢或停止改革的步伐。

由于国企是为了解困而不得不进行改革，所以两轮改革的目标是一致的，都是追逐经济效益的最大化。这种改革带来两个结果：第一，国有企业的效益明显提高，绝大部分摆脱了困境，实现了搞活企业的目标；第二，国企的本质和功能发生异化，为社会提供公共产品和公共服务的职能基本放弃，为夯实国家战略的功能尤其是科技创新的职能不断削弱。同时，一旦国有企业环境发生好转，它们便迅速从“国退民进”转向“国进民退”，利用公权力抢占资源，在市场经济的百花园中野蛮疯长，逐步走向自己的反面。

这是国有企业停止改革的原因。

这是国有企业必须启动第三轮改革的原因。

 

（二）

2007年12月国家国资委第一任主任李荣融问记者：“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”

回答李荣融之问，必须搞清楚国企改革中的一个基本问题，即国企是什么？弄清了这一点，我们才知道国企为何而存在，才知道国企的功能和任务，才知道国企改革的方向，最后才能回答什么样的国企值得点赞或该骂。论证国企的本质是作者多年进行的一项有益探索。对过往国企改革的解析和新一轮改革的设计，均基于国企本质的理论而展开。

在中国，国有企业司空见惯，但很少人去细思它是什么。中国国企的称呼很多，且在不断变化，最初称为国营企业，顾名思义由国家经营的企业；后来则用所有制形式划分，称全民所有制企业；十四大以后称为国有企业，主要强调两权分离，企业所有权属国家而经营权可委托给经营者；2008年《中华人民共和国企业国有资产法》又将国企称为国家出资企业，它包括国有独资企业，以及国有资本控股公司和国有资本参股公司。这个称谓包含了多元化以后的国企。国企是什么？笔者以为：“国企是由各级政府出资或参股，并受政府直接或间接的支配性影响，用市场方式向社会提供产品与服务的经济组织。”这个概念包涵四层含义：1. 国家是企业全额或部分出资人，在中国，不仅中央政府代表国家，地方政府也分别代表国家履行出资人职责。2. 国企的属性不完全由国有资产的份额决定，国家可以通过特许权、或其他规定对企业施加支配性影响。3. 企业受政府直接或间接支配性影响，即企业是按照政府意图工作，是政府调控经济、稳定社会的重要抓手。4.政府调控经济社会的工具很多，国企是其中之一，其区别在于它是以市场化运作为主的方式参与和影响经济社会。总之，国企的本质特征是政府调控经济社会的工具。

国企作为政府工具有哪些职能呢？董辅礽曾提出了国企在市场经济下应有的六大功能，一是公益性功能，即满足社会公众共同的需要；二是政策性功能，即主要按政府意图，执行政府政策；三是维护国家、社会安全的功能，体现在特殊行业的垄断；四是维护消费者权益功能；五是提高国民经济整体效益的功能，如承担投资回收期长，经济效益不理想的项目；六是高科技项目。其实，这六条主要包括了公益类和国家战略类的一部分职能，列举的不全面，也不够切合实际。

对国企功能的列举往往是不周延的，相比而言，用大类归纳更合适一些。本书对国企现有功能归纳为三大类。即政治服务功能，经济服务功能，公共服务功能。

国企政治服务的功能主要表现在三方面：

首先，国企有明确的行政级别。虽然一度中央宣布取消国企级别，实际运行却愈演愈烈。政府官员与国企负责人可以相互交流；在国企的组织机构中，有党委、纪委、组织部、宣传部、工会、妇联、共青团等政治机构；国企还必须和机关事业单位一样持续开展中央统一部署的政治运动，并承担着维护社会稳定、清理法人功、执行计划生育政策和贯彻中央精神等任务。其次，国企承担着党和国家意识形态的宣传工作。意识形态宣传的主体是国企，由上至下的报业集团，出版集团，广播电视集团，电影放映公司以及各地的剧团都是国有性质的企业，它们依靠公权力垄断着各自的领域，确保政治思想路线的正确。其三，国企承担着国家安全的相关工作。如军工、造币等，另外，国家战略性地对外投资，与跨国集团的商业竞争，也需要国家队参与。

国企经济服务功能也表现在三个方面：一是宏观经济的稳定功能。如在经济萧条，金融危机时期，政府可以利用国企增加社会总需求，在市场竞争白热化，产能过剩，产业结构不合理的情况下，政府可以通过对国企的关停并转和国企退出战略，以实现经济结构和产业结构的调整。二是社会经济的先导功能，主要表现为对政府制定的经济社会发展战略的先行、示范、带动。譬如，国家提出要建立资源节约型、环境友好型社会。要求企业转变生产方式，用节能环保的新技术、新设备、新标准逐步替代老的生产方式。又如高科技产业的发展，是提高综合国力的关键。这些高投入、高风险的领域，国企需要带头进入。三是国家经济的营利功能。这项功能曾经是它的主要功能，随着民营经济的发展，这项功能应该逐步减弱，但在我国却被过分强调。

国企的公共服务功能主要体现如下方面：

一是城市设施建设功能。如桥梁，隧道，公路，管网等基础设施和图书馆、博物馆、艺术馆、大剧院等文化设施，由政府通过国企来完成。二是服务的功能，如教育、卫生、廉租房、公共交通车、地铁等，这些项目是半公共产品，虽然也是经营，主要是满足社会公众共同的需要。三是提高整体效益的功能。如改造沙漠植树造林，这是功在千秋的伟业，又如南水北调工程，长江黄河治理工程，都是利在全国的工程。这些工程投资巨大，回收周期长，效益不理想，但它们关系到长远，关系到整体效益，关系到老百姓的生活与利益，是国企义不容辞的责任。

国企作为政府调控工具主要拥有上述功能，但这些功能不是一成不变的，它在社会发展与变化中按照中央的部署不断地调整和变化着自己。例如在1949年至1956年，这期间，中国经济经过长期战难，百废待兴。国企作为社会主义经济，领导和改造着各类非公经济，在承担着稳定市场，建立新的市场秩序的同时，改造和兼并了一大批非公企业，完成了社会主义改造的历史任务。而从1957年开始，国企在城市的社会经济中占据统治地位，一方面作为计划经济体制的载体，要完成政府下达的生产任务，另一方面，它又是中国政府财政收入的主要贡献者。因此，在改革开放前，无论国企做得多么不好，主要不是它的错，而是政府的错，是政府经济指导思想出了错，作为政府工具的国企是充分履行了它的职能的。改革开放以后，政府管理国企的方法发生了改变，企业自主经营权不断扩大，虽然出现国企功能异化的迹象，但总的看，两轮改革的方向是对的，当时搞活企业和国退民进对减轻政府负担，促进计划经济向市场经济转变具有积极作用。

国企功能异化的快速发展是与国企改革停滞密切相关的。国企功能异化的标准是指对中央既定的经济体制改革目标的偏离。导致国企功能异化的主要原因是不顾后果地追逐利润最大化，而它的动力来自两个方面，一个是企业自身，企业在改革中已经成为独立的利益主体，在经营决策中，它会自觉或不自觉地以自身利益作为努力的首选。二是政府，改革中政府也成为追逐利润的主体，他们也会通过支持国企来获取经济效益的成果。因此，不能简单地说，只要国企按照政府的意图就正确地履行了国企功能，而必须用经济体制改革的目标来检验，看它是否符合社会主义市场经济体制的方向。国企作为工具，主要是表现在两个方面，在市场经济失灵时，用来弥缝它的缺陷；在平常时期，则存在于民企不想进、不能进和国家要求进的领域，除此之外，都是对国企工具的滥用。

过去，国企身上披着一件神圣的外衣，因为，它代表着社会主义和社会主义的经济基础。其实，这是后人对马克思、恩格斯关于社会主义理论的主观演绎。历史上，没有一个社会主义国家建立在雄厚的国有企业基础上，相反有证据显示，苏联及东欧国家社会主义国家的倒台时都拥有强大的国有经济基础。笔者用数据和事实说明了一个常识，国有企业不是社会主义的专利，更不是社会主义的经济基础，国有企业自身是没有阶级性质的，不是它的存在决定国家的性质，恰好相反，是国家的性质决定国有企业的性质。

本书以国企工具论为基础，回到国企本质的原点来审视国企发展，解析国企改革，得出如下结论：

（1）国企改革确定的任何改革目标，其本质必须是完善和调整国企功能。今天，评价国企改革是否正确的标准只有一个，就是它是否有利于建设社会主义市场经济体制的目标。

（2）国企总体有三大类功能，但每一个企业都只拥有其中部分功能。因此，必须清楚地界定每一个企业的不同功能，有的放矢地开展分类改革。

（3）在不同时期，政府的目标不同，国企功能也不同，要根据变化了的情况，改革国企功能。

（4）衡量国企功能作用的尺度是效用。国企工具的效用反映的是社会需要得到满足的度量，它不是越多越好、越大越好，根据边际效用递减的定理，它必须适度与均衡的提供。

（5）不切实际地大力发展国有企业是国企功能异化的主要表现。

 

 

（三）

关于“国退民进”与“国进民退”，一直是国企改革中讨论最热烈的话题，但学术之见常常变成了主义之争。

其实，国企进退是市场经济中时常会出现的现象。在大萧条时期，西方国家便产生过大规模的国有化浪潮。以罗斯福新政为代表，出台《全国工业复兴法》，组建了众多的国有企业，扩大公共投资，实行以工代赈，它为市场经济国家在经济危机中干预经济的做法开了先河。2008年世界金融危机中，西方国家再次掀起了国有化运动以拯救金融机构和部分大企业，今年的大疫流行，西方各国目前采取的主要措施是大幅度降息和给国民及小企业发补贴，下一步根据疫情发展，或许也会不同程度地采取国有化的一些举措。但是，西方国家一直是市场经济体制，这些国有化往往持续的时间不长，在危机过后又会回到私有化中。

西方私有化运动规模最大的是撒切尔革命，它主要发生在20世纪70-80年代，当时西方经济出现一种新的危机，名字叫“滞涨”。它表现的形式是一边经济发展停滞不前，一边是通货膨胀。滞涨使凯恩斯理论遭到挑战。面对低迷的经济，撒切尔开始大力推进私有化改革，取得了很好的效果，带动了西方国家的私有化运动。

不能简单地判断国有化与私有化谁优谁劣。在不同时期，不同的经济环境下它们各自发挥着不同的作用，无论是国有化与私有化都是政府调控经济的工具。从经济发展的历史轨迹看，西方国有化和私有化的数次交替与变更都有其内在的必然性。国有化的兴起，一般基于两种情况，一是各种原因引起的经济危机；二是为了国家战争的需要。而私有化的主因就是为了提高企业经济效益，解决经济低迷的问题。

不可否认，除了经济环境影响之外，世界上出现的国有化和私有化还有的受“主义”影响，比如英国工党对公有制是比较认可，因此，在工党执政时期，他们通常会推行一些国有化的政策，虽然这些政策多数也是基于当时的社会经济实践状况作出的。

还有一些国家出现的国有化和私有化则完全受制于“主义”的影响。如苏联等一批社会主义国家，完全是按照马克思列宁主义的理想组建的，与经济发展要求毫不相干。俄罗斯及东欧国家的私有化也是如此，主要是根据新自由主义的理论推进的。

值得警惕的是，凡是在“主义”指导下的国有化和私有化，都可能演变成一种极端的不可控的力量，以至破坏社会生产力的发展。中国的社会主义改造运动、人民公社运动包括文化大革命对私有制的剿杀都是国有化极端行为的典型，俄罗斯及东欧国家的“休克疗法”以及东西德国合并初期对东德的私有化改造均对生产力造成极大的破坏。因此，由“主义”唤起的“国退民进”和“国进民退”都应谨慎对待。

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