一、关于界定不同国有企业功能的理论问题

或许是改革的惯性原因，如何进行分类改革，当下在理论和实践方面都显得有些滞后。笔者几年前曾撰文从理论与对策方面论述过此事，今日再作补述。

分类改革就是要避免以上两大问题。就商业类国企改革而言，必须围绕它的功能，它的目标而展开，凡不利于它的功能发挥、不利于它的目标实现的因素都要改革掉。首先，要坚定不移地将追逐利润作为企业的唯一目标。换言之，就是要把追逐社会效益的任务彻底放弃，专心致志地发展经济。即和其它普通企业一样，有承担社会责任的义务，没有追求社会效益的责任。其次，要坚定不移地走市场化的道路。遵守市场经济的游戏规则，所有的资源在市场竞争中取得，而不能依靠政府配置。其三，要坚定不移地实行政企分开，“使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发 展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。”走新加坡淡马锡的路子，以资本管理的理念厘清政府与国资委的关系，国资委与营运机构、投资公司的关系，使商业类国企真正投身到市场经济的汪洋大海之中去竞争、去搏击。

公益类国企改革的重点也是要明确目标定位问题。让公益类国企全神贯注地追求社会效益，为大众提供更多更好的公共产品和公共服务。按照这个目标，公益类国企改革主要应该从三方面努力，第一，要心无旁骛地把追逐社会效益最大化作为自身的唯一目标。要彻底转变观念和价值取向，把近几十年形成的追逐利润的目标彻底摒弃，只有这样，它才能保证社会效益功能的落实；第二，要最大限度地把落实政府交办的任务作为自身唯一职责。从道理上讲，政府具有提供公共产品和公共服务的责任，公益类国企是实现政府责任的工具，所以它的职责就是完成政府交办的任务。公益类国企的考核标准不是经济指标，而是数量与质量的指标。数量包括产品的产量和服务的工作量，质量包括产品的质量和服务的质量。考核的主体除了政府相关部门外，广大的消费者的评价十分重要。第三，要不断引入市场机制，将提高经营效率作为公益类国企努力的方向。我们提出公益类国企不应以经济效益为目标，但这并不意味着不计成本。公益类国企的企业属性没有变，而降低交易成本，提高交易效率是企业的本质。所谓引入市场机制，就是要用市场的方法，竞争的机制参与公益类项目，公益类国企不能靠行政垄断公益类项目，政府提供公共产品和公共服务的方式应该通过市场来完成。引入竞争，才能促进公益企业严格加强管理，科学合理地降低经营成本，优化服务质量。

所谓战略类国企是以实现政府某类战略或项目为目标而实行市场化运作的企业。它介乎商业类与公益类之间，既讲求商业利润，更注重政府目标，有时为了实现目标，可以牺牲利润，但决不可为了实现利润而放弃目标。地方战略类国企大体可以分为三种情形：一是为具体项目、具体任务而设，如武汉的地铁集团、碧水集团、中央商务区投资控股集团等等这些都是为政府的特定工程和目标而设立的；二是为加大科技投入，提升国家竞争力而设，如东湖高科控股集团、湖北科技投资集团等；三是为孵化和扶持小型企业，促进市域经济的大发展而设立，如遍布全市各区的各类国有控股的大大小小孵化器都属于此类。

二、关于建立现代国有企业制度的理论问题

由于历史的原因，国企发挥党委领导作用是比较容易落实的，但党委与董事会、经理层、监事会的责任边界划分比较难以把握。在实践中，有些企业党委会常常代替了其它机构的权责，董事会、经理会形同虚设，有的只是形式上走走程序，有的连程序都不走，一个党政联席会决定所有问题，为了应付上级检查，只是分别作两份记录而已。所以，现代国有企业制度的重点是刘鹤副总理强调的：切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权力，保障经理层经营自主权，加快形成有效制衡的法人治理结构。

决定公司的经营方针和投资计划；

审议批准董事会的报告；

审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；

对公司增加或者减少注册资本作出决议；

对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；

公司章程规定的其他职权。

建立现代国有企业制度，需要解决的第二个问题是保障经理层经营自主权。在公司治理结构中，董事会是负责决策的，经理层是负责执行的，决策和执行分开是一种权力制衡，这是治理结构中的重要内容，从这个意义上讲，董事长和总经理没有谁大谁小之分。但是，在实际工作中，董事长和总经理变成了一把手和二把手的关系，而且，常常出现董事长越俎代庖干了总经理的工作。在董事长和总经理同时全职在一个公司的时候，这是很难避免的矛盾。解决这种问题的最好办法就是从制度上安排非执行董事为董事长，这是保证总经理自主经营权的有效办法。

建立现代国有企业制度就是要求国企按照现代企业制度的科学治理结构完善自己。2018年10月的国企改革座谈会把它摆到了第一位。我们认为，仅仅强调它的重要性是不够的，重要的是落实。建立现代国有企业制度是一个系统工程，涉及方方面面，应该一步一步地去推进。当前改革的重点应该是根据《党章》和《公司法》的规定，理清公司党委与公司董事会、经理层、监事会的责权边界，切实落实各自的职权。

十八届三中全会将混合所有制改革提到了一个新的高度，认为混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。换言之，混合所有制经济将成为我国经济的主体。混合所有制经济从宏观层面看，是指国家经济在所有制结构中的多元混合状况，从微观层面看是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。

我们没有看到央企混合改革的详细资料，很难判断真正实现混合所有制改革的效果，以地处全国中部的武汉作为平均值进行估测，其结论是混合所有制改革不甚理想。笔者曾走访过多位国企领导人，他们的反映多是心有余悸，对混合所有制改革普遍拿捏不准。要解决这个问题，必须从三个方面在理论上正本清源。

第二、混改的原则是什么？公平公正、按股行权是混改的基本原则，而绝不能搞国有优先。混改是为了实现双赢，而不是零和游戏。但是在许多国企和政府人员的潜意识中却总有国有优先或国有例外的观点。一是表现在资产评估中，民企的资产总要压低一点，国企的资产总要抬高一点，尤其在当前的政治气候和市场气候下，多是民企主动找国企合资，国企处明显的优势地位，谈判一般不会很平等；二是合资的企业章程往往更有利于国企。《公司法》对公司具有一般的指导作用，但是真正对公司有约束作用的是公司章程。章程可以不完全按照《公司法》制订，而是由双方协商制订，这样给了国企以大欺小、以强欺弱、以国欺民的规章依据；三是股权的行使的不同。关于对公司的控股，有三个不同的概念：67%；51%和第一大股。按照《公司法》规定，真正对公司有绝对控制权的需要占有67%的股份，因为若干重大事项须经三分之二股权表决通过才能生效，因此，除章程另有规定外，67%的股份可以控制公司一切决定；而51%的股权虽然具有控股地位，可以控制企业的大多数事项，但不能决定一切；第一大股东有较大的话语权，实际影响则根据占股比例的多少而定。但是，我们看到很多例外的情况，在国有是小股东时，通过章程可以限制民营行使控股的权力，而一旦国有作为第一大股东者，不仅要合并企业报表，甚至还要纳入国企管理体系，混合企业的“三重一大”必须按国企规定的决策制度实行。这种行为是与“所有制中立”精神背道而驰的。另外，还有一种倾向，实行和准备实行国企管理制度的企业在不断扩大，这与对国企的认定问题有关。按照《中华人民共和国企业国有资产法》的定义：“国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 ” 这个定义既不严谨也不科学。所谓参股，包括1%以下的股份，难道民企占99%，国企占1%，也算国家出资企业吗？按照国际惯例，国企通常就是国家全资所有并直接经营的企业。凡由民间运营与政府无直接隶属关系的企业不应该划入国企类别，更不能纳入国企体制管理。如果这种定义不修改，随着混改的扩大，我国的企业很快就会全部变成“国家出资企业”。

笔者认为，加快推进国有企业混合所有制改革的关键是观念问题，必须下大力气正本清源，转变观念。最近，习近平总书记在民营企业座谈会上强调，我国民营经济只能壮大、不能弱化，而且要走向更加广阔舞台。全国各地闻风而动，出台了各种支持民营经济发展的政策和举措。但愿这不只是一股风，而是一种长治久安的制度，只有真正坚持两个毫不动摇的思想，才能保证国企混改健康快速发展。

现在很少有人将国企改革与政府的改革再次联系起来讲，其实，从《中共中央关于经济体制改革的决定》开始，党中央一直把它们作为一个问题的两个方面来论述的。如经济体制改革的决定指出：“增强企业活力是经济体制改革的中心环节。……围绕这个中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位。”[8]决定进一步指出，“过去由于长期政企职责不分，企业实际上成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应该由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未管好。……因此，按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”[9]追根溯源，这就是我国经济体制改革的初心。

十八届三中全会决定指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”[11]。不言而喻，这也是政府职能改革的总目标。现在绝大部分的资源控制在各级政府手里，对资源配置起决定作用的是无所不能的政府！深圳市委原常委、副市长张思平认为，随着政府权力结构和资源结构的变化，国有企业作为政府配置资源的工具的作用，以及政府通过资源配置对国有企业发挥的影响进一步强化了。他总结出政府手中掌握着的七大类资源：一是具有网络性质的自然垄断资源，主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。二是以土地开发利用为主体的自然资源，自然资源基本上属于国家所有，各级政府处于绝对垄断地位。三是与市场准入有关的特许经营权。既包括一些特殊行业的经营牌照，如银行、保险、证券、电信；也包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质，如基础设施、公共事业领域等，以及包括准入资格在内的各种各样的行政许可。四是政府掌握的投资资源。政府手中的投资资源，包括直接全额投资、合作投资（PPP）、投资项目的代建代管等方面。五是政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源。这些年来，政府开始用财政资金直接进入经济领域，参与市场竞争。六是政府掌握的价格资源。政府手中的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴，是决定一些企业经营盈利最重要的因素。七是政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源。从一定意义上讲，国有资产本质上已经成为政府配置资源的重要组成部分。^[12]这些资源除了少部分经过了市场程序外，绝大部分是政府直接配置给国有企业的。在这种状况下，一方面政府作为利益主体，希望通过越来越多的国企实现它的目标，另一方面，国企希望依赖政府获得越来越多的无偿或低价资源，两者的相结合，国企改革便成为了官样文章。

当前全国上下各级政府都在开展“放管服”改革，从形式上看“简政放权、放管结合、优化服务”的活动有声有色，各地政府放的权，简的政均有千条以上，但政府未见瘦身，效率未见提高。为什么？因为资源仍然掌握在政府手里，而且还不断衍生出越来越多的资源，如以上7大资源除土地与国有资产从法律上为政府代表全民持有外，其余的都是发明、发现和衍生出来的。政府绝大多数的权力是由这些资源派生